艰难的回归—房改10年后重新落实“保障”主题
十年一次、万众期待的全国城市住房工作会议于8月24日至25日在京召开。
会议以落实8月13日新鲜出台的《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（又称“24号文”）以及此前出台的“国八条”及“国六条”中住房保障措施为主要议题，决定要积极采取措施，加强廉租住房制度建设，解决好城市低收入家庭住房困难。
这一会议议题被外界称为“中国住房体制第三次变革”，或简称为 “房改新政”。“新政”的最大亮点有两个，一是中国的“保障性住房”或“保障房”被提到了前所未有的高度，目前“重市场轻保障”的住房模式有望得到根本性转变；二是对于商品房的涨价问题，新政将采取不同的调控思路和方式。
有学者预测，在对房改10年的反思之后，中国房地产业的下一步发展方向和宏观调控将发生重大变化，即在继续完善“市场房”的同时，将加大“保障房”的建设力度；也有学者和专家认为，房改新政并不“新”，只不过是对“在执行中走了样”的1998年房改政策的重新“回归”。
不少普通百姓对于房改新政似乎表现冷淡——“保障房”只是针对少数低收入人群，对于绝大多数城市人而言，更关心的是“市场房”的涨价问题。那么，房改新政是否涉及商品房房价问题？房价再涨是否会追究地方政府责任？
诸如此类的问题，正在成为地方政府、开发商和百姓等各方关注的热点和焦点。
为了准确理解和贯彻落实全国城市住房工作会议的精神，《中国经济周刊》采访和约请了一些政府官员、专家、学者等各方人士，一起学习和解读“房改新政”，探讨中国房地产业未来发展方向。
房改十年出“新政”
《中国经济周刊》记者 牛建宏 特约撰稿人 沈晓杰
最高级别住房工作会议
出台“保障新政”
中国房改历程中的一个里程碑或已出现。
8月24日，由国务院主持的全国住房工作会议在北京低调召开。会议要求，积极采取措施，加强廉租住房制度建设，解决好城市低收入家庭住房困难。会议重申，城市新开工住房建设中，套型在90平方米以下的住房面积必须达到70%以上，廉租住房、经济适用住房、中小套型普通商品住房用地供应量不得低于70%。
有消息称，在这次“住房峰会”之后，一系列与住房保障相关的文件也将陆续出台，完整的住房保障政策体系将在年内形成。
而在此之前，《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，即 “24号文”刚刚发布11天。
从“24号文”到全国住房工作会议，这一系列被媒体称为“房改新政”的举措，都聚集于一个焦点：低收入家庭的住房保障。
种种迹象都表明，一个有关住房保障制度建设的“路线图”正在缓缓展开。
最高级别的住房工作会议
——首次由国务院主持召开
在全国住房工作会议召开前的8月13日，“24号文”发布。其核心是把解决城市低收入家庭住房困难作为住房建设和住房制度改革的重要内容，加快建立健全以廉租住房制度为重点、多渠道解决城市低收入家庭住房困难的政策体系。
“‘24号文’的出台意味着，房地产业即将迎来新一轮调控转向：在完善‘市场房’的同时，‘保障房’临危受命。”中国房地产及住宅研究会副会长顾云昌对媒体表示。
事实的确如此。从2003年开始，一些城市房价的飙升就开启了国家对房地产业以“抑制房价过快增长”为核心的调控之路，尤其是从2005年开始，房地产业经历了三轮大的调控，但在“稳定住房价格”的调控重心下，房价上涨的步伐并没有得到有效的遏制。
一个最明显的例证是：国家发改委8月16日发布的数据显示，7月份全国70个大中城市房价上涨了7.5%。其中，新建商品住房销售价格同比上涨8.1%，二手住房销售价格同比上涨7.3%。
在困境面前，作为房地产宏观调控部际联席会议牵头部门的建设部，开始将调控的重点更多引向住房保障方面，尤其是增加保障性住房的供给。
据《中国经济周刊》记者了解，去年5月，国办发37号文明确提出要“有步骤地解决低收入家庭的住房困难”，此后，建设部就完善住房公积金、经济适用房及廉租房等制度进行了深入的调研，并形成了有关住房保障的相关报告。
“从去年6月开始，建设部就一直酝酿召开一年一度的全国住房工作会议，并形成了会议的初稿，但最终推迟到今年召开，期间就建立住房保障制度问题经过了充分准备。”一知情人士告诉记者。
“以往的住房工作会议一般由建设部组织各地建设行政主管部门召开，而这次由国务院组织各有关部委及各省、自治区等地负责人召开，还是第一次。”该人士说。
另据有关媒体的报道，建设部成立住房保障司的计划也正在实施当中。新成立的住房保障司将管理全国保障性住房工作，将把原来由住宅建设与房地产开发处负责管理的经济适用房和限价房，划归到管理范围。
“过去一段时间，我们过多强调了市场的作用，而使得保障制度相对滞后。住房工作会议强调低收入家庭的住房保障，对房地产市场的发展具有里程碑式的意义。”中国社会科学院财贸所倪鹏飞博士对记者说。
在他看来，政府住房保障应当和市场恰当结合。房改新政是对过去住房制度的反思，也是对住房政策的进一步完善。
“这表明政府的调控思路已经十分明确了：市场经济不能解决所有人的住房问题，政府应该承担起住房保障的责任。”南通市委办公室李昌森对记者说。
艰难的回归
——10年后重新落实“保障”主题
其实从某种意义上说，房改新政并不“新”。
“国务院在1998年就曾经提出用经济适用房来保障绝大多数人的住房，但是后来遇到东南亚金融危机，在这种情况下，为推进产业发展，就把房地产业当作了支柱产业，用住房建设来推动钢铁、水泥等行业的发展。”全国政协常委、国务院参事任玉岭接受《中国经济周刊》采访时说。
在任玉岭看来，在房地产成为一个主导产业后，其公益性和保障性逐渐丧失，造成了过分的市场化，房价越来越高，房地产业走向畸形和极端。
在1998年国务院下发的纲领性文件中，“建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系”被确定为基本方向，而根据1998年“国发23号”文件的规定，经济适用房能够覆盖的群体约占到城市人口的60%－70%。
据建设部的统计数据，1998—2003年的5年间，全国共建成经济适用住房4.8亿平方米，使600万户中低收入家庭改善了住房条件；基本形成了租金减免、实物配租、房租补贴等三种较为完善的廉租住房供应模式。
但之后，这一纲领性文件在执行过程中，却出现了“重市场轻保障”的倾向，导致房地产市场的发展“一条腿长，一条腿短”。
“在2003年8月，《国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知》（国发[2003]18号）出台后，经济适用房由‘住房供应主体’被改为‘具有保障性质的政策性商品住房’，‘住房供应主体’被大部分的商品房所替代。”中国社会科学院研究员、工业经济研究所市场与投资研究中心主任曹建海对记者说。
在曹建海看来，当时房价是老百姓家庭收入的4－5倍（指总房价和家庭年收入的比例），比较符合家庭承受能力，虽然当时收入普遍比较低。但现在一些城市的房价早就突破家庭收入的4-5倍，甚至达到14-15倍。
“1998年房改在执行当中走样了。尽管当时的政策确实是很好的，设计也是很合理的。”曹建海对《中国经济周刊》说。
因此，在很多人看来，这次的房改新政充满了对1998年房改政策的“回归”意味。
“从全国住房工作会议传达出的主调看，一方面是落实了98年房改的基本原则，另一方面对当前房地产存在的问题提出了解决办法。”任玉岭对记者说。
在任玉岭看来，此次房产新政强化“两个70%”，尤其提出“廉租房、经济适用房、中小套型普通商品住房用地供应量不得低于70%”，实际暗合了1998年房改“为绝大多数人提供保障性住房”的政策规定。
“这一规定是非常得人心的，对低收入家庭的住房保障将起到重要的推动作用。”任玉岭说。
“保障房”的受益者有多少
——“低收入群体”的界定亟待明确
“‘24号文’与全国住房工作会议给未来定了个调子，那就是政府努力做好政府该干的保障低收入家庭的住房权利的事，市场则做好住房条件改善和生活质量提高的事，当住房保障体系更加完善之后，房价的涨落就是市场的事了。”北京市华远集团总裁任志强对房改新政评论说。
在任志强看来，在政府最终建立了住房保障制度之后，房价才会成为调节供求关系的工具，才会根据供求关系与产品质量有涨有落，并随着资源的稀缺与经济的整体上升而长期处于上升的趋势。
建设部住房政策专家委员会会员谷俊青提供的数据显示，目前在全国范围内，城镇人均住房建筑面积低于10平米的家庭有1000万户，比重达到5.5%。房改新政如果能得到切实的执行，将对低收入的人群起到一定的保障作用。
但这样的惠及面依然十分有限。在众多业内人士看来，“24号文”短期可能无法迅速缓解中低收入人群的住房需求，也无法因为分散市场对商品房的需求而拉低房价。
“尽管从政府的文件看城市低收入居民的范围有所扩大，但这种扩大只是相对以往城市低保居民的范围而言的。其实，在有些城市低保收入的居民占整个城市居民的比重不足1%，比如在上海。”中国社科院金融所研究员易宪容说。
任玉岭参事最近在全国各地作了近一个月的住房保障的调研，在他看来，当前对“低收入群体”的界定并不明确，各地所指的低收入家庭，差不多都是低保人员，这样的人员，在住房需求中一般占百分之几，多的也就百分之十几。
“如果低收入按这样一个标准界定，就会有众多的人得不到保障。特别是那些中等收入城市居民更是无法进入这个住房保障体系。”他说，“另外，住房最大的问题是土地。现在一些很偏僻的中等城市，一亩地也能达到200万元，新政只强调了保证经济适用房等土地供应量不低于70%，但并没有在价格上进一步约束。这样低收入保障用房是很难实现的。”
“因此，房改新政短期内不会对房地产有任何抑制作用。不过，最终还是主要看执行的力度，如果执行力度大，真正按照‘两个70%’来做，坚持两年，整个房价，包括商品房的价格都会降低。”任玉岭说。
曹建海也认为，房产新政短期内对20%的低收入家庭可能有所作用，但对整个房价的影响非常有限。
在他看来，“廉租住房、经济适用住房、中小套型普通商品住房用地供应量不得低于70%"的规定容易造成内部再切块，如可以分割成廉租房占10%，经济适用房占10%，中小套型商品房占50%这样的比例，使得提高保障房比例的规定落空。
“新政”明令“市场房”涨价
问责地方政府
对于这次在高房价背景下召开的“全国住房峰会”，各方都表现了高度期待和盼望。
不过，与会前的热烈气氛，以及人们目前对房地产市场的关注度相比，不少人认为会议的相关报道、舆论热度似乎都有点“冷”，而对于百姓的反应，更被认为是“出奇的冷”。甚至还有一些人提出疑问：为何这次会议只重视少数低收入人群的“保障房”，而不关心事关城市绝大多数人的“市场房”涨价问题。
其实这是一种误解，而造成误解的主要原因可能是“遗漏”了对此次会议关于“市场房”的一些“新说法”和“新举措”。 [下一页]
中国经济周刊
会议以落实8月13日新鲜出台的《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（又称“24号文”）以及此前出台的“国八条”及“国六条”中住房保障措施为主要议题，决定要积极采取措施，加强廉租住房制度建设，解决好城市低收入家庭住房困难。
这一会议议题被外界称为“中国住房体制第三次变革”，或简称为 “房改新政”。“新政”的最大亮点有两个，一是中国的“保障性住房”或“保障房”被提到了前所未有的高度，目前“重市场轻保障”的住房模式有望得到根本性转变；二是对于商品房的涨价问题，新政将采取不同的调控思路和方式。
有学者预测，在对房改10年的反思之后，中国房地产业的下一步发展方向和宏观调控将发生重大变化，即在继续完善“市场房”的同时，将加大“保障房”的建设力度；也有学者和专家认为，房改新政并不“新”，只不过是对“在执行中走了样”的1998年房改政策的重新“回归”。
不少普通百姓对于房改新政似乎表现冷淡——“保障房”只是针对少数低收入人群，对于绝大多数城市人而言，更关心的是“市场房”的涨价问题。那么，房改新政是否涉及商品房房价问题？房价再涨是否会追究地方政府责任？
诸如此类的问题，正在成为地方政府、开发商和百姓等各方关注的热点和焦点。
为了准确理解和贯彻落实全国城市住房工作会议的精神，《中国经济周刊》采访和约请了一些政府官员、专家、学者等各方人士，一起学习和解读“房改新政”，探讨中国房地产业未来发展方向。
房改十年出“新政”
《中国经济周刊》记者 牛建宏 特约撰稿人 沈晓杰
最高级别住房工作会议
出台“保障新政”
中国房改历程中的一个里程碑或已出现。
8月24日，由国务院主持的全国住房工作会议在北京低调召开。会议要求，积极采取措施，加强廉租住房制度建设，解决好城市低收入家庭住房困难。会议重申，城市新开工住房建设中，套型在90平方米以下的住房面积必须达到70%以上，廉租住房、经济适用住房、中小套型普通商品住房用地供应量不得低于70%。
有消息称，在这次“住房峰会”之后，一系列与住房保障相关的文件也将陆续出台，完整的住房保障政策体系将在年内形成。
而在此之前，《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，即 “24号文”刚刚发布11天。
从“24号文”到全国住房工作会议，这一系列被媒体称为“房改新政”的举措，都聚集于一个焦点：低收入家庭的住房保障。
种种迹象都表明，一个有关住房保障制度建设的“路线图”正在缓缓展开。
最高级别的住房工作会议
——首次由国务院主持召开
在全国住房工作会议召开前的8月13日，“24号文”发布。其核心是把解决城市低收入家庭住房困难作为住房建设和住房制度改革的重要内容，加快建立健全以廉租住房制度为重点、多渠道解决城市低收入家庭住房困难的政策体系。
“‘24号文’的出台意味着，房地产业即将迎来新一轮调控转向：在完善‘市场房’的同时，‘保障房’临危受命。”中国房地产及住宅研究会副会长顾云昌对媒体表示。
事实的确如此。从2003年开始，一些城市房价的飙升就开启了国家对房地产业以“抑制房价过快增长”为核心的调控之路，尤其是从2005年开始，房地产业经历了三轮大的调控，但在“稳定住房价格”的调控重心下，房价上涨的步伐并没有得到有效的遏制。
一个最明显的例证是：国家发改委8月16日发布的数据显示，7月份全国70个大中城市房价上涨了7.5%。其中，新建商品住房销售价格同比上涨8.1%，二手住房销售价格同比上涨7.3%。
在困境面前，作为房地产宏观调控部际联席会议牵头部门的建设部，开始将调控的重点更多引向住房保障方面，尤其是增加保障性住房的供给。
据《中国经济周刊》记者了解，去年5月，国办发37号文明确提出要“有步骤地解决低收入家庭的住房困难”，此后，建设部就完善住房公积金、经济适用房及廉租房等制度进行了深入的调研，并形成了有关住房保障的相关报告。
“从去年6月开始，建设部就一直酝酿召开一年一度的全国住房工作会议，并形成了会议的初稿，但最终推迟到今年召开，期间就建立住房保障制度问题经过了充分准备。”一知情人士告诉记者。
“以往的住房工作会议一般由建设部组织各地建设行政主管部门召开，而这次由国务院组织各有关部委及各省、自治区等地负责人召开，还是第一次。”该人士说。
另据有关媒体的报道，建设部成立住房保障司的计划也正在实施当中。新成立的住房保障司将管理全国保障性住房工作，将把原来由住宅建设与房地产开发处负责管理的经济适用房和限价房，划归到管理范围。
“过去一段时间，我们过多强调了市场的作用，而使得保障制度相对滞后。住房工作会议强调低收入家庭的住房保障，对房地产市场的发展具有里程碑式的意义。”中国社会科学院财贸所倪鹏飞博士对记者说。
在他看来，政府住房保障应当和市场恰当结合。房改新政是对过去住房制度的反思，也是对住房政策的进一步完善。
“这表明政府的调控思路已经十分明确了：市场经济不能解决所有人的住房问题，政府应该承担起住房保障的责任。”南通市委办公室李昌森对记者说。
艰难的回归
——10年后重新落实“保障”主题
其实从某种意义上说，房改新政并不“新”。
“国务院在1998年就曾经提出用经济适用房来保障绝大多数人的住房，但是后来遇到东南亚金融危机，在这种情况下，为推进产业发展，就把房地产业当作了支柱产业，用住房建设来推动钢铁、水泥等行业的发展。”全国政协常委、国务院参事任玉岭接受《中国经济周刊》采访时说。
在任玉岭看来，在房地产成为一个主导产业后，其公益性和保障性逐渐丧失，造成了过分的市场化，房价越来越高，房地产业走向畸形和极端。
在1998年国务院下发的纲领性文件中，“建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系”被确定为基本方向，而根据1998年“国发23号”文件的规定，经济适用房能够覆盖的群体约占到城市人口的60%－70%。
据建设部的统计数据，1998—2003年的5年间，全国共建成经济适用住房4.8亿平方米，使600万户中低收入家庭改善了住房条件；基本形成了租金减免、实物配租、房租补贴等三种较为完善的廉租住房供应模式。
但之后，这一纲领性文件在执行过程中，却出现了“重市场轻保障”的倾向，导致房地产市场的发展“一条腿长，一条腿短”。
“在2003年8月，《国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知》（国发[2003]18号）出台后，经济适用房由‘住房供应主体’被改为‘具有保障性质的政策性商品住房’，‘住房供应主体’被大部分的商品房所替代。”中国社会科学院研究员、工业经济研究所市场与投资研究中心主任曹建海对记者说。
在曹建海看来，当时房价是老百姓家庭收入的4－5倍（指总房价和家庭年收入的比例），比较符合家庭承受能力，虽然当时收入普遍比较低。但现在一些城市的房价早就突破家庭收入的4-5倍，甚至达到14-15倍。
“1998年房改在执行当中走样了。尽管当时的政策确实是很好的，设计也是很合理的。”曹建海对《中国经济周刊》说。
因此，在很多人看来，这次的房改新政充满了对1998年房改政策的“回归”意味。
“从全国住房工作会议传达出的主调看，一方面是落实了98年房改的基本原则，另一方面对当前房地产存在的问题提出了解决办法。”任玉岭对记者说。
在任玉岭看来，此次房产新政强化“两个70%”，尤其提出“廉租房、经济适用房、中小套型普通商品住房用地供应量不得低于70%”，实际暗合了1998年房改“为绝大多数人提供保障性住房”的政策规定。
“这一规定是非常得人心的，对低收入家庭的住房保障将起到重要的推动作用。”任玉岭说。
“保障房”的受益者有多少
——“低收入群体”的界定亟待明确
“‘24号文’与全国住房工作会议给未来定了个调子，那就是政府努力做好政府该干的保障低收入家庭的住房权利的事，市场则做好住房条件改善和生活质量提高的事，当住房保障体系更加完善之后，房价的涨落就是市场的事了。”北京市华远集团总裁任志强对房改新政评论说。
在任志强看来，在政府最终建立了住房保障制度之后，房价才会成为调节供求关系的工具，才会根据供求关系与产品质量有涨有落，并随着资源的稀缺与经济的整体上升而长期处于上升的趋势。
建设部住房政策专家委员会会员谷俊青提供的数据显示，目前在全国范围内，城镇人均住房建筑面积低于10平米的家庭有1000万户，比重达到5.5%。房改新政如果能得到切实的执行，将对低收入的人群起到一定的保障作用。
但这样的惠及面依然十分有限。在众多业内人士看来，“24号文”短期可能无法迅速缓解中低收入人群的住房需求，也无法因为分散市场对商品房的需求而拉低房价。
“尽管从政府的文件看城市低收入居民的范围有所扩大，但这种扩大只是相对以往城市低保居民的范围而言的。其实，在有些城市低保收入的居民占整个城市居民的比重不足1%，比如在上海。”中国社科院金融所研究员易宪容说。
任玉岭参事最近在全国各地作了近一个月的住房保障的调研，在他看来，当前对“低收入群体”的界定并不明确，各地所指的低收入家庭，差不多都是低保人员，这样的人员，在住房需求中一般占百分之几，多的也就百分之十几。
“如果低收入按这样一个标准界定，就会有众多的人得不到保障。特别是那些中等收入城市居民更是无法进入这个住房保障体系。”他说，“另外，住房最大的问题是土地。现在一些很偏僻的中等城市，一亩地也能达到200万元，新政只强调了保证经济适用房等土地供应量不低于70%，但并没有在价格上进一步约束。这样低收入保障用房是很难实现的。”
“因此，房改新政短期内不会对房地产有任何抑制作用。不过，最终还是主要看执行的力度，如果执行力度大，真正按照‘两个70%’来做，坚持两年，整个房价，包括商品房的价格都会降低。”任玉岭说。
曹建海也认为，房产新政短期内对20%的低收入家庭可能有所作用，但对整个房价的影响非常有限。
在他看来，“廉租住房、经济适用住房、中小套型普通商品住房用地供应量不得低于70%"的规定容易造成内部再切块，如可以分割成廉租房占10%，经济适用房占10%，中小套型商品房占50%这样的比例，使得提高保障房比例的规定落空。
“新政”明令“市场房”涨价
问责地方政府
对于这次在高房价背景下召开的“全国住房峰会”，各方都表现了高度期待和盼望。
不过，与会前的热烈气氛，以及人们目前对房地产市场的关注度相比，不少人认为会议的相关报道、舆论热度似乎都有点“冷”，而对于百姓的反应，更被认为是“出奇的冷”。甚至还有一些人提出疑问：为何这次会议只重视少数低收入人群的“保障房”，而不关心事关城市绝大多数人的“市场房”涨价问题。
其实这是一种误解，而造成误解的主要原因可能是“遗漏”了对此次会议关于“市场房”的一些“新说法”和“新举措”。 [下一页]
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